集体土地流转的问题是近年来土地问题讨论最为热烈的领域，实践中出现的多种探索，与 城镇化推进并行，也与政府征地形成对比和反差。集体土地的流转分为集体建设用地（农村集 体经营性建设用地和公益事业建设用地，包括宅基地）的流转问题，和农用地（即承包地）的 流转。通过加速新型城镇化进程、户籍制度改革与农村土地制度改革的联动，为有条件的农村 居民提供“传统农民身份”退出的自由选择权。在这些地区，有条件的农民可以自愿“双放弃”， 即“放弃初始土地承包经营权（含自留地）”和“放弃宅基地使用权”，将其出售给国家（可 以由市级政府代理），以获得现代社会保障体系中的社会保障账户。 

“土地换社保”的质疑和讨论。两种农村土地承包经营权的流转或者说农村承包地产权改革 的方式。一种是在以苏州为代表的经济发达地区。苏州农村承包地较少，早在 2001 年开始就推 行集中耕种，兼业农户将承包地经营权交回集体，并获得一定土地收益。到 2008 年之后，基本 形成一种放弃承包地承包经营权获得失地农民保障的基本做法，也有经营权换股权的方式。由于 苏州农村居民的非农就业比例较高，农民放弃承包地后并不影响正常的收入来源，同时还获得着 大量的集体资产的股份分红，因而社保换承包地产权的方式反而推进了农民就地市民化的进程。 另一种是在成都为代表的欠发达地区，农民非农就业比重较低，农民放弃承包地后收入来源及就 业存在问题。因此成都的做法有所不同，首先还是明晰产权，保障其拥有的财产权益，在自愿和 自身条件允许的情况下才会允许农民放弃承包地获得社会保障。也正因为像成都这样的情况大量 存在，在土地仍然是农民生存保障的重要依托，土地的生存保障功能没有减轻的情况下，土地流转存在风险。比如迟福林认为，“现实的问题不在于流转不流转，而在于土地流转以后有没有办 法保障农民的基本公共服务。在土地承担基本社会保障功能的前提下，土地成为农民安家立命的 基本保障。如果基本公共服务供给短缺的问题不解决，农村土地的流转很有可能严重违背农民的 意愿。也就是说，“土地换社保”不能作为一种制度安排。在农村基本公共服务供给严重不到位 的情况下，农地大规模流转的社会风险很大，不能混淆“补偿”和“保障”以逃避政府的责任； 但补充保障，包括补充保险和补充福利可以换，能够利用地上权利及其资产收益来添置非基本保 障利益，在农民自愿的前提下，利用耕地保护基金参加补充保障是值得提倡的。 

农地流转的条件。农地流转应当是自然而然的过程，是在坚持土地集体所有制前提下的自 愿流转。陈锡文认为，在土地流转过程中，要坚持三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、 不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。如果农民有更好的就业机会，有更高的收入， 有更可靠的保障，他会自愿离开土地，这是一个自然的过程。在土地承包经营权市场化流转的 过程中，政府及相关主体不仅要尊重农民的意愿和选择，而且要进一步细化农地合理流转的相 应调控措施，避免出现“新失地农民”的社会风险，要防范土地承包经营权市场化流转后的农 民失利、失地、失业与失所风险。此外，还存在一些不能回避的现实问题，诸如土地承包经营 权流转的年期问题、土地承包经营权价格形成机制问题、集体土地所有权的实现问题、土地承 包经营权流转后的风险问题。为了卓有成效地推进土地承包经营权的市场化流转，必须有针对性地探索并建立相应的制度安排，比如，“传统农民身份”的退出制度与“职业化农民”的进入制度。现阶段农村土地流转不应仅仅以不改变集体土地性质、不改变土地用途为前提，更重要的是要以推进城乡基本公共服务均等化为前提条件。影响到农地流转的意愿和可能的因素。 钱忠好认为，大量相关实证研究表明，产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿。产权明 晰既是为了促进农地流转，也是为了保障农民出于自愿而流转土地，从而既促进了土地集约使 用，也更加有利于耕地保护。因此，杨继瑞在探讨了大量流转的注意事项之外，指出“许多国 家的经验证明，只要有完善的配套制度，特别是有公正的法制环境、有效的社会保障制度和医 疗保险制度等公共产品与公共服务供应制度，农民才不会因为有了明晰的土地财产权而大量地 随意彻底转出承包土地”。 

除了产权制度、社会保障等，在当前中国还有更为复杂的情况，比如家庭内部的分工和 农户兼业化，比如农村稳定的因素等等，都对农地流转产生影响。钱忠好的研究表明，当非 农就业机会出现后，农户是否流转土地及其家庭经营特征取决于家庭拥有的初始土地资源、 家庭劳动者的劳动能力、农业与非农业的综合比较利益等。中国农村土地低流转率、农户兼 业化是农户基于家庭收益最大化理性决策的必然结果。结果可能是：尽管存在家庭成员的非 农就业，但并不发生土地流转，农户经营兼业化。在当今中国，由于农户 , 人均及户均土地 资源有限、农户有着足够的农业劳动能力、农业经营有着相对较高的综合比较利益等，基于 家庭收益最大化的考虑，农户决策的结果是：部分家庭成员非农就业，家庭成员内部分工， 农户经营兼业化。这也是多年来尽管政府一直提倡农业规模经营，却迟迟未能实现预期政策 目标的原因之所在。 

土地流转与农村公共服务的关系。农民不放弃农地，而是交给亲友耕种，对集地流转是存 在后顾之忧的，如果要使农民愿意将集体流转，必须解决生存保障。农村集体流转的时机和条件。 当然，也有一些学者代表不认为土地聚集的新制度代表着农村土地制度创新的主流，土地制度 应该按照既有的路径稳步前进，继续在家庭承包责任制基础上，农民自愿、自主、渐进、渐变 的道路。

未来的宅基地使用权流转，也应在农民自愿基础上，通过组建股份合作社等形式，自主地 进行各项流转和增收。借此聚集力量，直到合作社能够自行建筑住房，自主完成集中居住或者 进城居住等。以重庆市和成都市农村集体建设用地流转的实践为样本展开分析，认为我国农村 集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题：在城乡统筹战略思维下实 行国有土地和农村集体建设用地同权同价；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号； 尽快修订与土地相关的法律法规；国家要尽快出台农村集体建设用地流转办法。

宅基地和小产权房问题。农村集体建设用地流转中目前突出的问题是宅基地问题。我国农 村形成了“一户一宅、禁止交易”、“无偿、无期限、无流动”的农村宅基地使用制度。由于 农村宅基地使用权的流动限制和产权功能的弱化，低效闲置问题非常严重。当前城乡统筹进程 中，农村宅基地通过“置换、挂钩”等方式进行空间置换，事实上变相的流转起来，村民在宅 基地上建房，将其出租或者“出售”，即所谓小产权房。据国土资源部统计，在经济发达地区 特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，形成了自 发的隐形市场，流转的宅基地占比在 10% 至 40% 之间。 

虽然根据目前的法律法规，小产权房由于宅基地不可流转存在合法性的质疑，但是，从统 计数据来讲，小产权房无疑规模庞大，不可小视。对其如何处理，影响重大。学界也对此作了 深入研究。不少学者从多个角度出发，探讨农村宅基地流转制度建立的合理性与必要性。农村 宅基地流转在现实生活中已大量发生，屡禁不止，有其客观必然性和合理性，是农民、城里人、开发商和地方政府都能从中获得利益的事情。但缺少相应的法律政策支持，应当面对现实，放开、 搞活、规范，因地制宜地推进农村宅基地流转，包括法律制度设计应允许农村宅基地入市流转， 政策层面应允许宅基地流转形式多样化，操作层面应有严格的管理办法和措施。国务院发展研 究中心课题组认为，解决中国土地改革中出现问题的关键在于土地权利。应加强农民对农村土 地的权利 , 消除农民在法律和经济上的弱势地位。加强农民对宅基地的权利 , 通过完善农村宅 基地的法律与政策框架 , 规范农村宅基地转让的条件、程序、利益分配及产权。